Escuela, gobierno y mercado. Las privatizaciones en el campo educativo

El siglo XX ha terminado y se impone una perturbadora pregunta: ¿qué quedará de la escuela pública en el milenio que comienza? El artículo describe de forma crítica y desalentadora los procesos de privatización emprendidos en el ámbito educativo. Y los divide en dos grupos: la privatización de la prestación, en que el Estado delega ciertas responsabilidades públicas, aunque mantiene su condición de agente financiero; y la privatización del financiamiento, en que el Estado transfiere los costos a los propios usuarios o a determinadas entidades privadas.

La escuela pública es una invención propia de la modernidad. Y resume todas las potencialidades democráticas y emancipatorias, así como los más perversos mecanismos reproductores de la desigualdad y la exclusión que intrínsecamente han definido y definen los tiempos modernos.

Desde la Revolución Francesa, a fines del siglo XVIII, y durante el siglo XIX la escuela pública fue configurándose política e intelectualmente como proyecto y posibilidad histórica, como construcción imaginaria y régimen institucional para la educación de las mayorías. El siglo XX marcó, con todas sus contradicciones y conflictos, la era de oro de su crecimiento y desarrollo. Asociada indisolublemente a la conquista de los derechos sociales, la escuela pública pasa a ser identificada como una de las condiciones esenciales para la realización de la promesa integradora de la modernidad: la construcción de una sociedad de ciudadanos y ciudadanas que conviven en el respeto a ciertas normas básicas de libertad, justicia social e igualdad. Resulta evidente que, en determinados contextos, dicha promesa integradora se realizó de forma parcial y dramáticamente limitada. Sin embargo, y más allá de eso, la escuela pública, como aspiración o realidad, logró constituirse durante este último siglo en una de las referencias básicas e inalienables de toda sociedad democrática.

Pero el siglo XX ha terminado y, aunque perturbadora, una pregunta se impone: ¿qué quedará de todo esto en el milenio que comienza?

Adivinar el futuro no es la pretensión de las Ciencias Sociales. De cualquier forma, algunos indicios que nos ofrecen las actuales políticas educativas pueden ayudamos a pensar de manera prospectiva sobre el probable destino que cabe esperar para la escuela pública en el próximo siglo. Un destino que, a primera vista, no parece muy alentador.

La privatización como amenaza

Algunos enfoques recientes profetizan que, en la sociedad del futuro, la diversidad de mecanismos y redes de difusión del conocimiento irán a cuestionar la función social de la escuela, poniendo en riesgo su propia existencia. Para bien o para mal, apologética o apocalípticamente, tales perspectivas le asignan a la escuela una corta vida. La televisión y las redes de ordenadores suelen ser identificados como los medios que permitirán, desde el propio hogar o desde el lugar de trabajo, el acceso masivo al conocimiento "necesario", tomando así la escuela en una institución obsoleta.

Sospechosos como toda profecía milenarista, estos enfoques se debaten entre el ser y la nada sin demasiado fundamento empírico. La escuela como institución educativa, a pesar de la importancia y el impacto de las tecnologías de base microelectrónica en la vida social y productiva contemporánea, no parece estar desapareciendo de la faz de la tierra. Tampoco la gente común, especialmente los excluidos, suele aceptar de buen grado que la escuela haya perdido significado social, y confían ingenuamente en la promesa de que algunas horas diarias de navegación por Internet les permitirán acceder, por ejemplo, a un buen empleo.

Las personas conocen el valor que la institución escolar posee en nuestras sociedades. Por eso, luchan por acceder a ella, aunque no siempre lo consigan. Y se sienten estafados cuando los servicios educativos son de baja calidad y las experiencias pedagógicas carecen de estímulo e interés. Nada indica, pues, que en el futuro las instituciones educativas vayan a desaparecer.

El riesgo de la escuela pública no reside en el hecho de que deje de ser escuela, sino en que sea pública. Las políticas educativas en una buena parte del mundo, tanto en el norte como en el sur, se caracterizan por una tendencial privatización de los servicios escolares. Claro que la pretensión de privatizar la escuela pública no es nueva. En la modernidad, la historia de las instituciones educativas siempre ha estado marcada por una tensión estructural entre los proyectos políticos y económicos fundamentados en la necesidad de ampliar o reducir el carácter público de las mismas. Lo nuevo en la actual coyuntura no radica en que la escuela pretenda ser privatizada, sino en la dinámica que está caracterizando el proceso de privatización escolar promovido por los gobiernos conservadores que administran los principales países (centrales y periféricos) del victorioso capitalismo mundial.

Comprender esta dinámica es de fundamental importancia para poder pensar en el futuro de la escuela pública. Y también para poder pensar mejores y más poderosas estrategias políticas para defenderla y transformarla de una manera enteramente democrática.

Significados de la privatización

La privatización de la escuela pública forma parte de un proceso más amplio de reestructuración de la vida política, económica, jurídica y cultural que caracteriza el desarrollo capitalista contemporáneo, una de cuyas características fundamentales es el progresivo desmantelamiento del Estado como agencia productora de bienes y servicios y como aparato institucional orientado a garantizar y promover los derechos de la ciudadanía. La defensa radical de la privatización como estrategia de salida a la crisis de los Estados de bienestar (y, en Latinoamérica, de los Estados populistas), constituye el eje central de las políticas neoliberales. Desde esta perspectiva hegemónica, privatizar es la condición necesaria e imprescindible para aproximarnos al único ideal de gobierno compatible con la libertad humana: el Estado Mínimo (Sader y Gentili, 1997).

Sin embargo, aun cuando la privatización constituye un eslabón central del actual proceso de reestructuración capitalista mundial, la dinámica que caracteriza este proceso en el campo educativo posee una especificidad propia que no puede ser confundida o reducida a la que caracteriza los procesos de privatización en el campo productivo. Dicho de otra forma, la privatización escolar y la económica forman parte de un mismo movimiento de reestructuración, aunque están regidas por características y mecanismos no siempre semejantes.

Nos enfrentamos aquí a una cierta paradoja. Los críticos de las políticas neoliberales acusan a éstas (y con razón) de fundamentarse en una visión segmentada y economicista de la vida social, especialmente de la actividad educativa. No obstante, cuando estos mismos críticos analizan la privatización escolar, muchas veces lo hacen confundiendo su dinámica con aquella que caracteriza los procesos de privatización económica. La crítica al economicismo se vuelve ella misma economicista, perdiéndose de vista algunas especificidades que permiten comprender mejor los alcances y efectos antidemocráticos de la privatización escolar.

Para evitar este reduccionismo, conviene partir de una definición amplia y descriptiva del proceso privatizador: privatizar significa delegar responsabilidades públicas a organizaciones o entidades privadas. Estas formas de delegación pueden realizarse de muy diversas y complejas maneras, la más evidente de ellas es la venta de empresas públicas a capitales privados (Donahue, 1989).

El Cuadro 1 ("Formas de combinación público-privado en el campo educativo”) presenta cuatro combinaciones básicas que diferencian las modalidades público y privado a partir de dos dimensiones generales: quién financia y quién presta o suministra la actividad educativa.

El proceso de privatización puede ser comprendido como la trayectoria recorrida desde el cuadrante 1.1 al 2.2; una trayectoria donde se reconocen tres formas complementarias y no excluyentes de delegación: prestación pública con financiamiento privado (cuadrante 1.2 - "Privatización del Financiamiento"), prestación privada con financiamiento público (cuadrante 2.1 - "Privatización de la Prestación y prestación privada con financiamiento privado (cuadrante 2.2 - "Privatización Total"). Las modalidades 2.2 y 1.2 suelen ser presentadas como las formas prototípicas de privatización educativa. En ambas se produce un abandono (parcial o total) del Estado como principal 'instancia de financiación de la oferta escolar.

Por otro lado, el cuadro 1 nos alerta también sobre la existencia de otras formas de delegación que poseen una importancia fundamental en el proceso de reestructuración educativa promovido por las Administraciones neoliberales. Se trata de formas de privatización cuyo desarrollo se da prioritariamente en el campo de las políticas sociales y, de manera específica, en las políticas educativas. La privatización de la prestación es un tipo particular de delegación de responsabilidades públicas a entidades privadas, donde el Estado mantiene su condición de agente financiero. En otras palabras, el Estado se aleja de determinados campos de actuación educativa, delegando esas responsabilidades a agentes o grupos privados que las desarrollan teniendo como fuente de subsidio el propio financiamiento gubernamental.

En la modalidad 1.2 (privatización del financiamiento), el Estado se aleja de su función subsidiaria transfiriendo los costos del servicio escolar a los propios usuarios del sistema o a determinadas entidades privadas. Esto promueve e intensifica dos tendencias asociadas. Por un lado, el aumento de la oferta de instituciones privadas en el campo educativo. Por otro, la privatización parcial de algunos segmentos institucionales dentro del propio sistema escolar público.

La delegación del suministro (cuadrante 2.1), por su parte, no implica necesariamente una reducción de la responsabilidad financiera del gobierno (a veces, como veremos, significa todo lo contrario), sino la transferencia de determinadas responsabilidades de gestión, planificación y acción educativas, que pasan a ser suministradas por ámbitos o agentes privados, manteniendo el financiamiento estatal. En el campo educativo, privatizar puede significar, al mismo tiempo, una reducción de la inversión pública y la reorientación del gasto gubernamental.

Cuadro 1: Formas de combinación público/privado en el campo educativo

Veamos algunos ejemplos.

Privatización del financiamiento

Analizaremos esta posibilidad desde distintas perspectivas:

Universidad: La tendencia a una privatización progresiva de los servicios universitarios ya ha sido destacada como una de las características estructurales de la educación superior latinoamericana (Levy, 1995). En algunos países de la región, corno por ejemplo Chile, una parte del financiamiento de las universidades públicas depende del pago de aranceles de matrícula cobrados a la población estudiantil. En otros, como Argentina, aun cuando los estudios de grado son gratuitos el sistema de postgrado se mantiene mediante el cobro de aranceles a los usuarios de los servicios ofrecidos, configurando así un subsistema que se rige por la lógica privada dentro mismo de las instituciones universitarias públicas.

Si bien la comunidad académica argentina ha defendido históricamente la gratuidad de la educación superior, el espectacular desarrollo de los postgrados (maestrías, doctorados y cursos de especialización) ocurrido en el país desde finales de los años ochenta se ha fundamentado en la transferencia a la población estudiantil de la responsabilidad del financiamiento de los cursos ofrecidos. Existe, en rigor, una gran variedad de ofertas que se refleja en una no menos variada diversidad de valores en el costo de las actividades desarrolladas. Lo cierto es que, casi en su totalidad, el sistema de postgrado de las universidades públicas argentinas se financia en buena medida de forma privada. Cuando un curso deja de ser rentable (esto es, no capta los recursos suficientes como para garantizar su autofinanciamiento), suele ser cancelado.

Son pocos los cursos que consiguen sobrevivir sin sustentarse con los aranceles pagados por la comunidad estudiantil. Así, en países como Argentina se ha configurado un circuito institucional que funciona por criterios determinantes de la oferta y la demanda, mediante un sistema de precios variables, y con salarios docentes diferenciados y establecidos según criterios de productividad dentro mismo de las universidades públicas nacionales. Quien presta el servicio de postgrado son, entre otras, las universidades estatales, pero quien lo financia son sus usuarios.

Apadrinamiento

Los mecanismos de apadrinamiento y adopción de escuelas constituyen una de las estrategias más difundidas y promovidas por los gobiernos neoliberales latinoamericanos. Su fundamento reside en la posibilidad de transferir determinadas responsabilidades de inversión a agentes privados (individuos o empresas) que, en su condición de “padrinos", pasan a contribuir financieramente en favor de las instituciones beneficiadas. De manera general, los aportes financieros ofrecidos por estos padrinos suelen orientarse para el costeo de gastos de infraestructura y equipamiento.

Las formas discursivas mediante las cuales se pretenden legitimar estas acciones son variadas. Desde los gobiernos se enfatiza la debilidad del Estado para hacer frente a las demandas de inversión que formulan las instituciones educativas públicas. Asimismo, apelando a la no siempre manifiesta sensibilidad de las élites económicas se enfatiza la responsabilidad "social" de los empresarios, destacándose que la inversión privada en la educación pública contribuye a desarrollar el "sentido de ciudadanía" de los hombres de negocios.

No debe llamar la atención que sea justamente en Brasil, país en el que la disparidad entre ricos y pobres es una de las más injustas del mundo, donde más se haya difundido este tipo de filantropía pedagógica. Empresas y empresarios brasileños se han sumado a un cínico festín de "ayuda a los carentes" mediante sistemas de donaciones, casi siempre amparados en algún tipo de beneficio fiscal.

"Adopte una escuela" es el lema del momento, promovido por el propio gobierno federal y estimulado por los gurúes del mundo empresarial que enfatizan los beneficios económicos y publicitarios de la filantropía estratégica. En esta misma finca, el gobierno brasileño ha lanzado recientemente un programa que haría sonrojar de vergüenza hasta a la propia Concepción Arenal y su ejército de damas de la caridad: "Adopte a un analfabeto". El Estado se desvincula de su responsabilidad en relación a la financiación educativa, transfiriendo esa función a quienes, mediante obras de caridad, pretenden ganar el reino de los cielos... o la simpatía de los consumidores.

Privatización de la prestación

Si las formas anteriores distan mucho de ser novedosas, la privatización de la prestación ofrece algunos indicios bastante más originales. Tal como hemos destacado, privatizar no significa la reducción del Estado, sino también la redefinición de sus funciones: una redefinición que establece una nueva dinámica en las fronteras entre lo público y lo privado.

Al observar qué ha ocurrido en las políticas educativas latinoamericanas durante estos tiempos de hegemonía neoliberal, verificamos que, en efecto, el Estado se ha alejado de su responsabilidad financiera. Sin embargo, al mismo tiempo podemos comprobar que no siempre esto ha ido de la mano de una reducción de los presupuestos educativos nacionales. Lo que ha sucedido es que los recursos públicos han sido reorientados en una dirección claramente beneficiosa para determinados grupos privados y, en algunos casos, con el objetivo de estimular la creación de condiciones de eficacia, eficiencia y competitividad mercantil en el interior de los propios sistemas escolares.

Dos breves ejemplos ilustran esta tendencia.

Terciarización

Sin demasiada originalidad, los gobiernos neoliberales latinoamericanos han reconocido que la crisis de la calidad educativa se resuelve mediante políticas de formación docente. De una forma u otra, éste ha sido uno de los ejes centrales de las reformas implementadas en la región durante los últimos años. Lo curioso es que dicho énfasis en la formación de profesores no se ha traducido, como podría esperarse, en la delegación de su financiamiento estatal, sino en relación a su gestión.
En efecto, mediante diferentes mecanismos y estrategias institucionales, una buena parte de los gobiernos latinoamericanos han tendido a terciarizar su política de cualificación del cuerpo docente. En algunos casos, los gobiernos licitan los programas de formación de profesores. En otros, se promueven diferentes formas de contratación directa de agencias privadas que desempeñan estas tareas, sustituyendo o complementando la acción pública. Aunque en algunas ocasiones los beneficiarios de la terciarización son también espacios públicos (como por ejemplo las universidades), quienes suelen adjudicarse los contratos ofrecidos son empresas privadas que pasan a prestar servicios de formación docente financiados por el Estado.

A partir de una serie de criterios muy amplios de selección (sintetizados en los pliegos de licitación), el gobierno delega la planificación y la gestión de la formación docente a un conjunto de empresas que, de forma privada, los administran. Resulta interesante el hecho de que, cuando las universidades públicas se presentan a estas licitaciones, lo hacen constituyendo grupos de profesionales que funcionan, de hecho, con una lógica privada y sin una vinculación institucional orgánica con sus entidades académicas de origen. Como quiera que sea, la privatización de la formación docente se ha producido en un contexto donde los gobiernos aumentan los recursos destinados a este sector, estimulando la participación de la iniciativa privada en el suministro de los cursos ofrecidos.

Reforma curricular

El segundo gran eje de las reformas ha consistido en un ambicioso programa de reestructuración curricular. Los gobiernos latinoamericanos, dispuestos a reformar el currículo, han invertido grandes recursos públicos en esta tarea. Sin embargo, quienes han ofrecido los ejes y las bases de esta reforma no han sido ni la comunidad escolar ni ninguna instancia pública de gestión de la actividad pedagógica, sino grupos privados de expertos curriculares contratados por los ministerios de Educación.

En Brasil, por ejemplo, la reciente reforma curricular tuvo como origen un conjunto de documentos de base a partir de los cuales se estructuraron los llamados Parámetros curriculares Nacionales. Dichos documentos, precedente central del nuevo currículo nacional brasileño, fueron elaborados por una comisión de especialistas ad hoc, muchos de ellos extranjeros, coordinada por el profesor César Coll. Más allá de la orientación psicologizante y tecnocrática del nuevo currículo, una cuestión que no debería sorprender a los lectores españoles, llama la atención que éste fuese diseñado sin ninguna mediación o participación pública en lo que se refiere a su contenido. Quien financió la reforma del currículo fue el gobierno nacional, pero quien la realizó fueron los equipos de expertos que, a saber por qué milagro de la naturaleza, poseen el don de considerarse depositarios de las verdades ocultas del conocimiento oficial, tanto dentro como fuera de sus países.

El mismo gobierno que considera exagerado un costo por alumno que supera los 180 dólares anuales, en el mismo país en el que algunos municipios pagan salarios docentes que no exceden de los 100 dólares mensuales, el Estado asumió sin medir gastos una reforma curricular cuyos principales protagonistas fueron aquellos que se empeñan, gracias a una irresponsable complicidad doméstica, en evangelizar pedagógicamente al Tercer Mundo vendiendo nuevos espejitos de colores.

No existe en este caso ninguna forma de apadrinamiento empresarial. Los hombres de negocios no han gastado ni un centavo en la reformulación del currículo. Todo se ha hecho utilizando recursos públicos o préstamos de las agencias financieras internacionales como el Banco Mundial, las cuales, en rigor, son las que definen el rumbo de las reformas educativas en buena parte de los países latinoamericanos. Pero el hecho de que sea el Banco Mundial quien garantiza los recursos para las reformas educativas no cambia, sino que más bien fortalece las tendencias presentadas. En efecto, los préstamos de estos organismos se convierten en una deuda externa que los países periféricos deben pagar luego... con nuevos recursos públicos. La reforma del currículo expresa emblemáticamente estas nuevas modalidades de privatización, mediante las cuales una serie de grupos sin otra representación que la que emana del poder del dinero o de las influencias colonizantes acaban ocupando el espacio de la esfera pública, sustituyéndola.

La privatización como forma de exclusión

Pero podrían ser considerados muchos otros ejemplos para comprender mejor esta redefinición de las fronteras entre lo público y lo privado en el campo educativo (por ejemplo, la modalidad que asumen los nuevos mecanismos de evaluación de los diferentes niveles del sistema; el estímulo a la formación de cooperativas de profesores; la difusión e implementación de vouchers, escuelas charters y otras formas de organización escolar privatizante desarrolladas en los Estados Unidos y difundidas cada vez con más énfasis en Latinoamérica, etc.). También se podría discutir y mucho sobre si la escuela estatal ha siclo históricamente, en América Latina, un genuino espacio público (lo cual quizá nos permitiría comprender que lo que está ocurriendo es la reprivatización de un espacio que, de hecho, siempre fue privado).

Evidentemente, la pretensión de analizar estos procesos excede las posibilidades de este breve artículo. Sin embargo, comprender de forma crítica los procesos de privatización en el campo educativo es algo fundamental, porque estos últimos marcarán de manera dramática el futuro de nuestra escuela pública. Nos enfrentamos así a un enorme desafío intelectual y político, y también a un gran reto de carácter ético. En tal sentido, en una cosa se parecen la privatización económica y la privatización escolar ambas: se fundamentan en mecanismos regresivos de distribución del poder que acaban favoreciendo a los grupos más poderosos de la sociedad. La privatización de las empresas productivas del Estado amplía todavía más la concentración del poder económico. La privatización escolar crea condiciones favorables a una más amplia y marcada concentración y monopolio del poder educativo. Las consecuencias de este proceso son evidentemente antidemocráticas: la dualización del sistema se profundiza. "Ganadores" y "perdedores" en la distribución diferencial de los bienes educativos van cristalizando sus posiciones en sistemas escolares marcados por la desigualdad y la negación brutal del derecho social al conocimiento.

Difícil es saber si éste será el panorama futuro del sistema educativo en el próximo siglo. Aunque seguramente lo será si, víctimas del desencanto, dejamos de luchar por la necesaria defensa y la transformación de nuestra escuela pública.

Pablo Gentili /Privatización-Políticas gubernamentais e de partidos